자료실[이슈리포트] 새정부 공약평가와 기후위기 시대의 교통부문 정책제안

2022-04-25
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기본배경

OECD국가들의 경우 토지이용계획과 교통계획을 통합해 장기적으로 자동차의 통행수요를 변경시키고 도로교통 의존을 감소시키기 위해 인구밀도가 높은 지역에 대중교통을 우선적으로 활성화시키고 직장과 주거지를 가깝게 배치하는 직주 근접의 도시정책을 추진할 것을 권고하고 있다.

그러나 우리나라의 경우 도심 스프롤을 방지하기 위한 전략적 노력 없이 주거문제 해결이라는 명분으로 신도시 배드타운에 대한 개발에 주력하고 있으며 이러한 거대 도시화, 도시지역의 공간적 확산, 도심지로부터 주거지역의 거리의 확대는 대중교통의 운영에 심각한 문제를 제기하면서 도보, 자전거, 대중교통을 대신하는 승용차 수요를 부채질하고 있다. 승용차 이용 증가는 또 다른 교통수요를 부르고 결국 도로의 부족과 교통혼잡이라는 문제에 부딪치게 된다.

우리나라는 만성적인 교통혼잡을 보이고 있는데 한국교통개발연구원의 발표에 따르면 2018년 우리나라 교통혼잡으로 인한 사회비용은 약 67.8조에 이른다. 교통혼잡은 자동차의 연비를 저하시키켜 더 많은 이산화탄소를 발생시킨다.

우리나라는 2050년 탄소중립 시나리오를 확정하고, 2018년 대비 2030년 온실가스 40%를 감축하는 목표(NDC)를 유엔기후변화협약 사무국에 제출하였다. 향후 정부는 2030 국가 온실가스 감축목표를 달성하기 위해 구체적인 이행안(로드맵)을 수립하는 한편, 관련 제도 개선, 정책적·재정적 지원 등을 적극 추진하여야만 한다.

수송부문의 에너지는 휘발유·경유·LPG 등 화석연료가 95%로 절대적이며, 도로 부문에서만 80%가 소비된다. 친환경차로의 전환은 화석연료를 전기에너지로 전환시킬 뿐 에너지 사용량을 줄이지는 못한다. 전기에너지가 친환경적으로 생산되지 않을 경우 전과정평가(LCA · Life Cycle Assesment) 관점에서도 여전히 온실가스는 줄어들지 않는다. (온실가스는 전환부문으로 이전)결국, 에너지 사용량을 줄이고 온실가스를 효과적으로 감축하기 위해서는 에너지 소비를 효율적으로 줄이는 방법이 필요한 것이다.

현재 우리나라 교통 시스템의 문제점은 다양한 교통 수단간의 불균형과 비효율에서 찾을 수 있다. 도로 중심의 지배와 지나친 승용차 의존과 다른 교통 네크워크의 비효율적인 이용과 혼잡, 환경 훼손이 이루어지고 있는 것이다. 이동성의 증진에만 몰두함으로써 접근성의 향상이 포기되었으며 교통체계의 왜곡이 가속화되고 있는 것이다.


종합적이고 체계적인 법·제도의 정비와 정책의 추진

자동차 수요억제를 통한 교통량 감소, 대중교통 서비스의 확대는 보행공간 확보, 녹색교통수단 활성화와 상호 보완과 대체를 하는 ‘교통 시스템’이라는 하나의 체계로 연결되어 있다.

결국, 향후의 교통정책은 지금까지의 고립적·분산적·나열식인 성격을 극복해야 하며 보다 종합적이고 체계적으로 정비돼야 한다. 정책 방향은 ‘환경오염자 부담 원칙’ ‘사회적 비용의 내부화’ 같은 대원칙에 입각해야 하며 개별정책들이 분산적으로 시행되지 않고 종합적으로 추진돼야 한다. 개별적으로 수립되는 교통관련 계획에서 이러한 종합적인 검토와 체계가 이루어져야 한다.

일례로, 2022년 공청회에서 발표된 「제4차 대중교통기본계획(안), 2022.1.24., 국토교통부」에서는 자가용 승용차 증가로 인해 승용차 교통량이 매년 2.3%씩 증가하고 이로 인해 대중교통 이용자가 2040년에는 826만명이 자연적으로 감소할 것으로 전망하여 매우 소극적인 대중교통 활성화 계획을 제시하였다. 그러나, 승용차 교통량 증가를 근거로 한 계획 수립은 정부가 2021년 확정한 「2030 국가온실가스 감축목표(NDC) 상향안, 2021.10.18., 정부합동」 과 「제2차 지속가능 국가교통물류발전 기본계획, 2021.12.31., 국토교통부」에서 목표로 하는 자동차 주행거리 4.5% 감축, 승용차 통행량 4.5% 감축 목표를 전혀 고려하지 못한 공(空)문서가 되어버렸다.

교통정책에서의 종합적이고 체계적인 정책 추진이 요구되는 한편 교통정책과 환경, 도시계획, 토지이용계획, 시민의식 향상 등을 포괄하는 교통환경전략의 수립이 절실하다. 이 종합교통환경정책에는 교통수요관리, 대중교통 서비스 혁신 프로그램, 보행자와 자전거 교통의 획기적 향상, 각종 환경규제와 제도 개선, 환경 관련 연구의 시행과 환경정보의 보급, 교통환경교육 시스템의 강화 등의 다양한 내용이 담겨야 한다.

이러한 종합적인 정책을 추진하기 위해 관련 부처간의 상호 협조가 선행되어야 한다. 국토교통부 뿐만 아니라 환경부, 산업부 등 타 부처에서도 이와 결을 같이하는 실천 계획이 의무화되어야 하며 유기적인 협조가 전제된 종합적인 교통환경정책 수립이 필요하다.


교통수요관리 정책의 중요성

정부의 교통수요관리의 목표는 2018년 대비 2030년까지 자동차 주행거리와 승용차 통행량을 4.5% 감축하고 2050년까지 승용차 통행량을 15% 감축, 비수도권의 대중교통 수단분담율 10% 상향, 경·소형차 비중을 48%까지 확대(2018년 31%)하는 것이다. (자료 : 2050 탄소중립 시나리오, 2030년 온실가스 감축목표(NDC))

기후위기 시대의 교통 정책은 한정된 인프라를 효율적으로 이용하기 위한 교통수요관리가 반드시 필요하다. 에너지를 효율적으로 사용하면 적은 양으로 더 많은 생산성을 확보할 수 있다. 자연히 온실가스를 뿜어내는 양도 줄어든다.

수송부문에서의 효율적인 에너지 사용은 승용차 이용을 최대한 줄이는 것이다. 승용차 45대보다 버스 1대로 이동하는 것이 에너지를 효율적으로 사용한다는 것은 누구나 알고 있는 사실이다. 이처럼 승용차 수요 억제는 미세먼지 저감, 온실가스 감축, 에너지 절약, 교통사고 감소, 교통혼잡비용 감소와 같은 다양한 정책적 효과가 기대되는 만큼 적극적인 교통수요 관리정책 추진이 필요하다.

현재 우리나라 대중교통 수단분담율은 33%, 승용차는 57.3% 이며 승용차는 도로의 80% 이상을 점유하고 있다. (2018년 기준, 제4차 대중교통기본계획) 승용차가 전기·수소차로의 전환은 도로에서 유의미한 대기오염 저감 효과는 있으나 에너지의 효율적 사용과 교통사고·혼잡 등 교통문제 해결 측면에서는 효과를 기대하기 어렵다.

교통사고·혼잡 등의 교통문제를 개선하기 위해서는 교통량을 줄여야만 가능하고, 교통량의 대부분을 차지하는 승용차 이용을 대중교통으로 전환하는 것(Modal Shift)은 대중교통 서비스 수준을 개선하는 것과 승용차 이용 자체를 억제하는 것이 균형 있게 추진되기 전에는 달성하기 어려운 과제이다.


녹색교통수단 이용 활성화의 필요성

교통수요관리는 승용차 의존과 이로 인한 교통 혼잡 문제를 해결하기 위해 사람의 통행 행태에 미치는 요소에 변화를 주어 통행수단의 선택과정에 영향을 줌으로써 철도·버스 등 대중교통과 녹색교통수단 이용(Modal Shift)을 통해 교통 혼잡을 해결하는 광범위한 정책들을 말한다.

승용차 이용은 출발지에서 도착지까지 접근 가능한 교통수단(Door to door)으로 대중교통은 승용차보다 접근성과 이동성 측면에서 불리하다.

승용차 이용 수요를 대중교통으로 효과적으로 전환하기 위해서는 대중교통의 이용 개선 뿐만 아니라 이동성과 접근성을 증진시키기 위한 연계교통수단인 보행과 자전거 등의 녹색교통수단의 역할이 매우 중요하다.

또한, 보행과 자전거는 화석연료와 같은 에너지를 사용하지 않으면서 교통혼잡·주차 문제 등의 교통문제를 발생시키지 않고, 건강 측면에서도 가장 유용한 수단이며 근거리 교통에서 가장 큰 장점을 가지는 친환경적인 교통수단이다.

해외 주요 도시들은 최근 기후위기와 탄소중립의 수송분야 대책으로서 보행·자전거·대중교통 이용 확대를 하나의 체계로 인식하고 정책을 추진하고 있다.프랑스 파리는 15분 도시 정책으로 자동차 중심에서 보행자·약자>자전거·대중교통>택시·공유교통수단>승용차 순으로의 정책의 중요성을 변화시키며 도보 중심·100% 자전거이용이 가능한 도시로의 전환을 계획하고 있다.영국 런던은 2041년까지 전체 통행의 80%를 보행·자전거·공공교통으로 전환을 목표로 도심 교통량 감소를 위한 강력한 운행제한과 혼잡통행료 제도를 시행하고 있다.싱가폴은 2040년까지 전체 교통중 WCR(Walk-Cycle-Ride) 비율을 90%까지 높이는 목표를 제시하였으며,미국 뉴욕시는 2050년까지 보행·자전거·대중교통(Sustainable modes)의 이용율을 80%까지 높이는 80×50 정책을 발표하였다.

그 동안 우리나라의 교통정책은 자전거와 보행에 대한 교통수단으로의 인식 부족으로 인해 교통체계 내에서의 역할을 제대로 수행하지 못하였다. 수요관리 정책의 중요성과 함께 이러한 정책이 효과적으로 추진되기 위해서는 보행과 자전거 등 녹색교통수단을 최우선으로 하는 교통정책의 변화가 요구된다.


시민참여 및 거버넌스 확대의 중요성

수송부문의 기후변화 대응을 위해서는 민간(시민)의 지발적이고 적극적 참여와 실천이 요구된다. 2020년 영국 리즈 대학교, 독일 베를린 공과대학교 등 국제 연구진들이 전 세계 7,000개의 연구를 분석하여, 탄소발자국을 줄이기 위해 개인이 실천할 수 있는 가장 효과적인 10가지 방법을 발표하였는데, 이 중 4가지는 수송 부문의 실천방안이다. (차 없이 생활하기, 전기차 이용, 장거리 비행 1회 줄이기, 대중교통 이용하기)

시민들이 자발적으로 실천하기 위해서는 인식의 개선과 함께 정책에 직접 참여하는 프로그램이 필요하다. 또한, 이러한 제도가 확대·활성화 되기 위해 민간의 시민 참여와 실천 노하우를 공공의 정책과 연계하기 위한 거버넌스 체계가 필요하다.



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